KAJIAN MENGENAI MAJELIS PERMUSYARAWATAN RAKYAT (MPR) RI

KAJIAN MENGENAI MAJELIS PERMUSYARAWATAN RAKYAT (MPR) RI

Oleh:

Muh Ruslan Afandy

(Mahasiswa Fakultas Hukum UNHAS Makassar)

A. SEJARAH MAJELIS PERMUSYARAWATAN RAKYAT (MPR) RI

Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia adalah lembaga legislatif bikameral yang merupakan salah satu lembaga tinggi negara dalam sistem ketatanegaraan Indonesia.[1] Dalam sistem ketatanegaraan Republik Indonesia, Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia, terdiri atas anggota Dewan Perwakilan Rakyat dan anggota Dewan Perwakilan Daerah. Sebelum Reformasi, MPR merupakan lembaga tertinggi negara. MPR bersidang sedikitnya sekali dalam lima tahun di ibukota negara[2]. Sebagai Lembaga tinggi Negara, memilki sejarah yang panjang dalam pembentukannya. Antara lain sebagai berikut:

1.      Masa Orde Lama (1945-1965)

Pada masa Orde Lama, MPR belum dapat dibentuk secara utuh karena gentingnya situasi saat itu. Hal ini telah diantispasi oleh para pendiri bangsa dengan Pasal IV Aturan Peralihan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (pra Amandemen) menyebutkan, Sebelum Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Pertimbangan Agung dibentuk menurut Undang-Undang Dasar ini, segala kekuasaannya dijalankan oleh Presiden dengan bantuan sebuah Komite Nasional.

Sejak diterbitkannya Maklumat Wakil Presiden Nomor X, terjadi perubahan-perubahan yang mendasar atas kedudukan, tugas, dan wewenang KNIP. [3] Sejak saat itu mulailah lembaran baru dalam sejarah ketatanegaraan Indonesia, yakni KNIP diserahi kekuasaan legislatif dan ikut menetapkan Garis-garis Besar Haluan Negara.[4] Dengan demikian, pada awal berlakunya Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (pra Amandemen) dimulailah lembaran pertama sejarah MPR, yakni terbentuknya KNIP sebagai embrio MPR.

Pada masa berlakunya Konstitusi Republik Indonesia Serikat (1949-1950) dan Undang-Undang Dasar Sementara (1950-1959), lembaga MPR tidak dikenal dalam konfigurasi ketatanegaraan Republik Indonesia. Pada tanggal 15 Desember 1955 diselenggarakan pemilihan umum untuk memilih anggota Konstituante yang diserahi tugas membuat Undang-Undang Dasar. Namun, Konstituante yang semula diharapkan dapat menetapkan Undang-Undang Dasar ternyata menemui jalan buntu.[5] Di tengah perdebatan yang tak berujung pangkal, pada tanggal 22 April 1959 Pemerintah menganjurkan untuk kembali ke UUD 1945, tetapi anjuran ini pun tidak mencapai kesepakatan di antara anggota Konstituante. Dalam suasana yang tidak menguntungkan itu, tanggal 5 Juli 1959, Presiden Soekarno mengeluarkan Dekrit Presiden yang berisikan :[6]

1)      Pembubaran Konstituante;

2)      Berlakunya kembali UUD 1945 dan tidak berlakunya lagi UUD Sementara 1950;

3)      Pembentukan Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara (MPRS) dan Dewan Pertimbangan Agung Sementara (DPAS).

Untuk melaksanakan Pembentukan MPRS sebagaimana diperintahkan oleh Dekrit Presiden 5 Juli 1959[7]. Presiden mengeluarkan Penetapan Presiden Nomor 2 Tahun 1959 yang mengatur Pembentukan MPRS sebagai berikut:[8]

1)      MPRS terdiri atas Anggota DPR Gotong Royong ditambah dengan utusan-utusan dari daerah-daerah dan golongan-golongan.

2)      Jumlah Anggota MPR ditetapkan oleh Presiden.

3)      Yang dimaksud dengan daerah dan golongan-golongan ialah Daerah Swatantra Tingkat I dan Golongan Karya.

4)      Anggota tambahan MPRS diangkat oleh Presiden dan mengangkat sumpah menurut agamanya di hadapan Presiden atau Ketua MPRS yang dikuasakan oleh Presiden.

5)      MPRS mempunyai seorang Ketua dan beberapa Wakil Ketua yang diangkat oleh Presiden.

Jumlah anggota MPRS pada waktu dibentuk berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 199 Tahun 1960 berjumlah 616 orang yang terdiri dari 257 Anggota DPR-GR, 241 Utusan Golongan Karya, dan 118 Utusan Daerah. Pada tanggal 30 September 1965 terjadi peristiwa pemberontakan G-30-S/PKI. Sebagai akibat logis dari peristiwa pengkhianatan G-30-S/PKI, mutlak diperlukan adanya koreksi total atas seluruh kebijaksanaan yang telah diambil sebelumnya dalam kehidupan kenegaraan. MPRS yang pembentukannya didasarkan pada Dekrit Presiden 5 Juli 1959 dan selanjutnya diatur dengan Penetapan Presiden Nomor 2 Tahun 1959, setelah terjadi pemberontakan G-30-S/PKI, Penetapan Presiden tersebut dipandang tidak memadai lagi. [9]

Untuk memenuhi kebutuhan tersebut maka diadakan langkah pemurnian keanggotaan MPRS dari unsur PKI, dan ditegaskan dalam Undang-undang Nomor 4 Tahun 1966 bahwa sebelum terbentuknya Majelis Permusyawaratan Rakyat yang dipilih oleh rakyat, maka MPRS menjalankan tugas dan wewenangnya sesuai dengan UUD 1945 sampai MPR hasil Pemilihan Umum terbentuk.

Rakyat yang merasa telah dikhianati oleh peristiwa pemberontakan G-30-S/PKI mengharapkan kejelasan pertangungjawaban Presiden Soekarno mengenai pemberontakan G-30-S/PKI berikut epilognya serta kemunduran ekonomi dan akhlak.[10] Tetapi, pidato pertanggungjawaban Presiden Soerkarno yang diberi judul ”Nawaksara” ternyata tidak memuaskan MPRS sebagai pemberi mandat. Ketidakpuasan MPRS diwujudkan dalam Keputusan MPRS Nomor 5 Tahun 1966 yang meminta Presiden Soekarno melengkapi pidato pertanggungjawabannya.

Walaupun kemudian Presiden Soekarno memenuhi permintaan MPRS dalam suratnya tertangal 10 januari 1967 yang diberi nama “Pelengkap Nawaksara”, tetapi ternyata tidak juga memenuhi harapan rakyat. Setalah membahas surat Presiden tersebut, Pimpinan MPRS berkesimpulan bahwa Presiden Soekarno telah alpa dalam memenuhi kewajiban Konstitusional. Sementara itu DPR-GR dalam Resolusi dan Memorandumnya tertanggal 9 Februari 1967 dalam menilai “Nawaksara” beserta pelengkapnya berpendapat bahwa “Kepemimpinan Presiden Soekarno secara konstitusional, politis/ideologis membahayakan keselamatan bangsa, negara, dan Pancasila”. [11]

Dalam kaitan itu, MPRS mengadakan Sidang Istimewa untuk memberhentikan Presiden Soekarno dari jabatan Presiden/Mandataris MPRS dan memilih/mengangkat Letnan Jenderal Soeharto sebagai Pejabat Presiden/Mandataris sesuai Pasal 3 Ketetapan MPRS Nomor IX/MPRS/1966, serta memerintahkan Badan Kehakiman yang berwenang untuk mengadakan pengamatan, pemeriksaan, dan penuntutan secara hukum.

2.      Masa Reformasi (1999-sekarang)

Bergulirnya reformasi yang menghasilkan perubahan konstitusi telah mendorong para pengambil keputusan untuk tidak menempatkan MPR dalam posisi sebagai lembaga tertinggi. Setelah reformasi, MPR menjadi lembaga negara yang sejajar kedudukannya dengan lembaga-lembaga negara lainnya, bukan lagi penjelmaan seluruh rakyat Indonesia yang melaksanakan kedaulatan rakyat. Perubahan Undang-Undang Dasar telah mendorong penataan ulang posisi lembaga-lembaga negara terutama mengubah kedudukan, fungsi dan kewenangan MPR yang dianggap tidak selaras dengan pelaksanaan prinsip demokrasi dan kedaulatan rakyat sehingga sistem ketatanegaraan dapat berjalan optimal.[12]

Pasal 1 ayat (2) yang semula berbunyi: “Kedaulatan adalah di tangan rakyat, dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat.” , setelah perubahan Undang-Undang Dasar diubah menjadi “Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar.” Dengan demikian pelaksanaan kedaulatan rakyat tidak lagi dijalankan sepenuhnya oleh sebuah lembaga negara, yaitu MPR, tetapi melalui cara-cara dan oleh berbagai lembaga negara yang ditentukan oleh UUD 1945.

Tugas, dan wewenang MPR secara konstitusional diatur dalam Pasal 3 UUD 1945, yang sebelum maupun setelah perubahan salah satunya mempunyai tugas mengubah dan menetapkan Undang-Undang Dasar sebagai hukum dasar negara yang mengatur hal-hal penting dan mendasar. Oleh karena itu dalam perkembangan sejarahnya MPR dan konstitusi yaitu Undang-Undang Dasar mempunyai keterkaitan yang erat seiring dengan perkembangan ketatanegaraan Indonesia.

Sejak 17 Agustus 1945, bangsa Indonesia memulai sejarahnya sebagai sebuah bangsa yang masih muda dalam menyusun pemerintahan, politik, dan administrasi negaranya. Landasan berpijaknya adalah ideologi Pancasila yang diciptakan oleh bangsa Indonesia sendiri beberapa minggu sebelumnya dari penggalian serta perkembangan budaya masyarakat Indonesia dan sebuah Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 pra Amandemen yang baru ditetapkan keesokan harinya pada tanggal 18 Agustus 1945 oleh Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia.

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (pra Amandemen) tersebut mengatur berbagai macam lembaga negara dari Lembaga Tertinggi Negara hingga Lembaga Tinggi Negara. Konsepsi penyelenggaraan negara yang demokratis oleh lembaga-lembaga negara tersebut sebagai perwujudan dari sila keempat yang mengedepankan prinsip demokrasi perwakilan dituangkan secara utuh didalamnya. Kehendak untuk mengejawantahkan aspirasi rakyat dalam sistem perwakilan, untuk pertama kalinya dilontarkan oleh Bung Karno, pada pidatonya tanggal 01 Juni 1945. Muhammad Yamin juga mengemukakan perlunya prinsip kerakyatan dalam konsepsi penyelenggaraan negara. Begitu pula dengan Soepomo yang mengutarakan idenya akan Indonesia merdeka dengan prinsip musyawarah dengan istilah Badan Permusyawaratan. Ide ini didasari oleh prinsip kekeluargaan, dimana setiap anggota keluarga dapat memberikan pendapatnya.[13]

Dalam rapat Panitia Perancang Undang-Undang Dasar, Soepomo menyampaikan bahwa ‘’Badan Permusyawaratan’’ berubah menjadi ‘’Majelis Permusyawaratan Rakyat’’ dengan anggapan bahwa majelis ini merupakan penjelmaan seluruh rakyat Indonesia, yang mana anggotanya terdiri atas seluruh wakil rakyat, seluruh wakil daerah, dan seluruh wakil golongan. Konsepsi Majelis Permusyawaratan Rakyat inilah yang akhirnya ditetapkan dalam Sidang PPKI pada acara pengesahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (pra Amandemen).[14]

B. FUNGSI MAJELIS PERMUSYARAWATAN RAKYAT (MPR) RI

Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) dalam benak rakyat Indonesia sudah sangat dikenal dan melekat di hati sanubari hampir seluruh rakyat Indonesia. Keberadaan MPR sudah dikumandangkan sejak berdirinya Republik ini dan secara resmi telah disebut dalam UUD 1945.[15] Sebagai lembaga perwakilan rakyat Majelis Permusyawaratan Rakyat memiliki fungsi yang diakui secara konstitusi. Fungsi Majelis Permusyawaratan Rakyat antara lain:

1.      Mengubah dan menetapkan Undang-Undang Dasar

MPR berwenang mengubah dan menetapkan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Dalam mengubah Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, anggota MPR tidak dapat mengusulkan pengubahan terhadap Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Usul pengubahan pasal Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 diajukan oleh sekurangkurangnya 1/3 (satu pertiga) dari jumlah anggota MPR. Setiap usul pengubahan diajukan secara tertulis dengan menunjukkan secara jelas pasal yang diusulkan diubah beserta alasannya. Usul pengubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 diajukan kepada pimpinan MPR. Setelah menerima usul pengubahan, pimpinan MPR memeriksa kelengkapan persyaratannya, yaitu jumlah pengusul dan pasal yang diusulkan diubah yang disertai alasan pengubahan yang paling lama dilakukan selama 30 (tiga puluh) hari sejak usul diterima pimpinan MPR. Dalam pemeriksaan, pimpinan MPR mengadakan rapat dengan pimpinan fraksi dan pimpinan Kelompok Anggota MPR untuk membahas kelengkapan persyaratan.[16]

Jika usul pengubahan tidak memenuhi kelengkapan persyaratan, pimpinan MPR memberitahukan penolakan usul pengubahan secara tertulis kepada pihak pengusul beserta alasannya. Namun, jika pengubahan dinyatakan oleh pimpinan MPR memenuhi kelengkapan persyaratan, pimpinan MPR wajib menyelenggarakan sidang paripurna MPR paling lambat 60 (enam puluh) hari. Anggota MPR menerima salinan usul pengubahan yang telah memenuhi kelengkapan persyaratan paling lambat 14 (empat belas) hari sebelum dilaksanakan sidang paripurna MPR.

Sidang paripurna MPR dapat memutuskan pengubahan pasal Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, dengan persetujuan sekurang-kurangnya 50% (lima puluh persen) dari jumlah anggota ditambah 1 (satu) anggota.

2.      Melantik Presiden dan Wakil Presiden hasil pemilihan umum

MPR melantik Presiden dan Wakil Presiden hasil pemilihan umum dalam sidang paripurna MPR. Sebelum reformasi, MPR yang merupakan lembaga tertinggi negara memiliki kewenangan untuk memilih Presiden dan Wakil Presiden dengan suara terbanyak, namun sejak reformasi bergulir, kewenangan itu dicabut sendiri oleh MPR. Perubahan kewenangan tersebut diputuskan dalam Sidang Paripurna Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia ke-7 (lanjutan 2) tanggal 09 November 2001, yang memutuskan bahwa Presiden dan Wakil Presiden dipilih secara langsung oleh rakyat, Pasal 6A ayat (1).[17]

3.      Memutuskan usul DPR untuk memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam masa jabatannya

MPR hanya dapat memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam masa jabatannya menurut Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden diusulkan oleh DPR. MPR wajib menyelenggarakan sidang paripurna MPR untuk memutuskan usul DPR mengenai pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden pada masa jabatannya paling lambat 30 (tiga puluh) hari sejak MPR menerima usul. Usul DPR harus dilengkapi dengan putusan Mahkamah Konstitusi bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden terbukti melakukan pelanggaran hukum baik berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, maupun perbuatan tercela dan/atau terbukti bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden.[18]

Keputusan MPR terhadap usul pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden diambil dalam sidang paripurna MPR yang dihadiri sekurang-kurangnya 3/4 (tiga perempat) dari jumlah anggota dan disetujui oleh sekurang-kurangnya 2/3 (dua pertiga) dari jumlah anggota yang hadir.[19]

4.      Melantik Wakil Presiden menjadi Presiden

Jika Presiden mangkat, berhenti, diberhentikan, atau tidak dapat melakukan kewajibannya dalam masa jabatannya, ia digantikan oleh Wakil Presiden sampai berakhir masa jabatannya. Jika terjadi kekosongan jabatan Presiden, MPR segera menyelenggarakan sidang paripurna MPR untuk melantik Wakil Presiden menjadi Presiden. Dalam hal MPR tidak dapat mengadakan sidang, Presiden bersumpah menurut agama atau berjanji dengan sungguh-sungguh di hadapan rapat paripurna DPR. Dalam hal DPR tidak dapat mengadakan rapat,Presiden bersumpah menurut agama atau berjanji dengan sungguh-sungguh di hadapan pimpinan MPR dengan disaksikan oleh pimpinan Mahkamah Agung.[20]

5.      Memilih Wakil Presiden

Dalam hal terjadi kekosongan Wakil Presiden, MPR menyelenggarakan sidang paripurna dalam waktu paling lambat 60 (enam puluh) hari untuk memilih Wakil Presiden dari 2 (dua) calon yang diusulkan oleh Presiden apabila terjadi kekosongan jabatan Wakil Presiden dalam masa jabatannya.[21]

6.      Memilih Presiden dan Wakil Presiden

Apabila Presiden dan Wakil Presiden mangkat, berhenti, diberhentikan, atau tidak dapat melakukan kewajibannya dalam masa jabatannya secara bersamaan, MPR menyelenggarakan sidang paripurna paling lambat 30 (tiga puluh) hari untuk memilih Presiden dan Wakil Presiden, dari 2 (dua) pasangan calon presiden dan wakil presiden yang diusulkan oleh partai politik atau gabungan partai politik yang pasangan calon Presiden dan Wakil Presidennya meraih suara terbanyak pertama dan kedua dalam pemilihan umum sebelumnya, sampai berakhir masa jabatannya. Dalam hal Presiden dan Wakil Presiden mangkat, berhenti, diberhentikan, atau tidak dapat melakukan kewajibannya dalam masa jabatannya secara bersamaan, pelaksana tugas kepresidenan adalah Menteri Luar Negeri, Menteri Dalam Negeri, dan Menteri Pertahanan secara bersama-sama.[22]

C. ALAT-ALAT KELENGKAPAN MAJELIS PERMUSYARAWATAN RAKYAT

Alat kelengkapan MPR terdiri atas: Pimpinan, Panitia Ad Hoc, dan Badan Kehormatan. Pimpinan MPR terdiri atas seorang ketua dan 3 orang wakil ketua yang mencerminkan unsur DPR dan DPD yang dipilih dari dan oleh Anggota MPR dalam Sidang Paripurna MPR.

D. EKSISTENSI MAJELIS PERMUSYARAWATAN RAKYAT SEBAGAI LEMBAGA PERWAKILAN RAKYAT

Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, pada tataran implementasi, membawa perubahan baik penghapusan maupun pembentukan lembaga-lembaga negara, kedudukan masing-masing Lembaga Negara tergantung kepada tugas dan wewenang yang diberikan oleh Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Dampak perubahan terhadap MPR sebagai lembaga negara terutama tampak pada kedudukan, tugas dan wewenangnya. Kedudukan MPR setelah perubahan Undang-Undang Dasar Negera Republik Indonesia Tahun 1945 tidak lagi menjadi sebuah lembaga yang memegang dan melaksanakan sepenuhnya kedaulatan rakyat. Walaupun demikian, dalam hal pelaksanaan fungsi konstitusional, hanya MPR yang dapat merubah dan menetapkan peraturan perundang-undangan tertinggi yaitu Undang-Undang Dasar Negara Kesatuan Republik Indonesia, dan mempunyai tugas dan wewenang yaitu memilih dan melantik Presiden dan/atau Wakil Presiden apabila berhalangan dalam masa jabatannya.

Kedudukan, tugas dan wewenang MPR sebagaimana diatur Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (sebelum perubahan), berdasarkan ketentuan Pasal 1 ayat (2), Pasal 2 ayat (1), Pasal 3, Pasal 6, Pasal 37, dan Penjelasan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. MPR adalah penjelmaan seluruh rakyat Indonesia dan merupakan lembaga tertinggi negara, pemegang dan pelaksana sepenuhnya kedaulatan rakyat.[23]

Perubahan (Amandemen) UUD 1945 membawa implikasi terhadap kedudukan, tugas, dan wewenang MPR. MPR yang dahulu berkedudukan sebagai lembaga tertinggi negara, pemegang dan pelaksanaan sepenuhnya kedaulatan rakyat, kini MPR berkedudukan sebagai lembaga negara yang setara dengan lembaga negara lainnya seperti Lembaga Kepresidenan, DPR, DPD, BPK, MA, dan MK. MPR juga tidak lagi memiliki kewenangan untuk menetapkan GBHN. Selain itu, MPR tidak lagi mengeluarkan Ketetapan MPR (TAP MPR), kecuali yang berkenaan dengan menetapkan Wapres menjadi Presiden, memilih Wapres apabila terjadi kekosongan Wapres, atau memilih Presiden dan Wakil Presiden apabila Presiden dan Wakil Presiden mangkat, berhenti, diberhentikan, atau tidak dapat melakukan kewajibannya dalam masa jabatannya secara bersama-sama. Hal ini berimplikasi pada materi dan status hukum Ketetapan MPRS/MPR yang telah dihasilkan sejak tahun 1960 sampai dengan tahun 2002. Saat ini Ketetapan MPR (TAP MPR) tidak lagi menjadi bagian dari hierarkhi Peraturan Perundang-undangan.[24]

Majelis Permusyawratan Rakyat (MPR) sebagai sebuah nama dalam struktur ketatanegaraan Republik Indonesia sudah ada sejak lahirnya negara ini. Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) dalam benak rakyat Indonesia sudah sangat dikenal dan melekat di hati sanubari hampir seluruh rakyat Indonesia. Keberadaan MPR sudah dikumandangkan sejak berdirinya Republik ini dan secara resmi telah disebut dalam UUD 1945. Pada awal disahkannya UUD 1945 pada tanggal 18 Agustus 1945 MPR memiliki posisi sebagai lembaga negara tertinggi. Sebagai lembaga negara tertinggi saat itu MPR ditetapkan dalam UUD 1945 sebagai pemegang kedaulatan rakyat. [25]Sebagai pemegang kedaulatan rakyat MPR mempunyai wewenang memilih dan mengangkat Presiden dan Wakil Presiden untuk jangka waktu 5 (lima) tahunan. Oleh karena mempunyai wewenang memilih dan mengangkat Presiden dan Wakil Presiden, maka MPR mempunyai wewenang pula memberhentikan Presiden dan Wakil Presiden sebelum masa jabatannya berakhir apabila

Presiden dan Wakil Presiden dianggap melanggar haluan negara.
Pasal 2 ayat (1) UUD 1945 sebelum perubahan menyatakan bahwa MPR terdiri atas anggota-anggota DPR ditambah dengan utusan-utusan dari daerah-daerah dan golongan-golongan, menurut aturan yang ditetapkan dengan undang-undang. Dari ketentuan Pasal 2 ayat (1) UUD 1945 ini dapat dikatakan bahwa MPR merupakan perluasan dari DPR setelah ditambah dengan utusan-utusan dari daerah-daerah dan golongan-golongan menurut aturan yang ditetapkan dengan undang-undang. Namun demikian ketentuan Pasal 2 ayat (1) UUD 1945 ini juga menimbulkan pertanyaan dikarenakan dalam penjelasan UUD 1945 tidak diuraikan secara jelas, sehingga pertanyaan yang muncul adalah apa yang dimaksud dengan daerah-daerah dan golongan-golongan. Tidak ada satu pasalpun dalam UUD 1945 yang menjelaskan hal tersebut, namun dalam Penjelasan Pasal 2 UUD 1945 hanyalah menjelaskan tentang golongan-golongan yang diuraikan sebagai berikut:

”Maksudnya ialah supaya seluruh rakyat, seluruh golongan, seluruh daerah akan mempunyai wakil dalam Majelis, sehingga Majelis itu akan betul-betul dapat dianggap sebagai penjelmaan rakyat. Yang disebut golongan-golongan ialah badan-badan seperti kooperasi, serikat pekerja dan lain-lain badan kolektif. Aturan demikian memang sesuai dengan aliran zaman. Berhubung dengan anjuran mengadakan sistem kooperasi dalam ekonomi, maka ayat ini mengingat akan adanya golongan-golongan dalam badan-badan ekonomi.” [26]

Menurut Pasal 3 UUD 1945 sebelum perubahan dinyatakan bahwa MPR menetapkan UUD dan garis-garis besar dari pada haluan negara. Berdasarkan Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 UUD 1945 sebelum perubahan tersebut dapat diketahui siapa saja anggota MPR itu dan apa kewenangan MPR itu, namun dari kedua pasal tersebut belumlah nampak kedudukan MPR itu sendiri. Hal ini akan nampak bila dikaitkan dengan ketentuan pasal-pasal UUD 1945 yang lain, antara lain:[27]

1)      Pasal 6 ayat (2) yang menyatakan bahwa Presiden dan Wakil Presiden dipilih oleh MPR dengan suara yang terbanyak.

2)      Pasal 1 ayat (2) yang menyatakan bahwa kedaulatan adalah di tangan rakyat dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat.

Dengan demikian nampaklah bahwa MPR menurut UUD 1945 sebelum perubahan merupakan lembaga negara tertinggi dalam susunan ketatanegaraan Republik Indonesia. Bahkan Penjelasan UUD 1945 dalam Sistem Pemerintahan Negara angka Romawi III dinyatakan bahwa ”Kekuasaan negara tertinggi ada di tangan MPR. Kedaulatan rakyat dipegang oleh badan bernama MPR sebagai penjelmaan seluruh rakyat Indonesia. Majelis ini menetapkan Undang-Undang Dasar (UUD) dan menetapkan garis-garis besar haluan negara. Majelis ini mengangkat Kepala Negara (Presiden) dan Wakil Kepala Negara (wakil Presiden). Majelis inilah yang memegang kekuasaan negara yang tertinggi, sedang Presiden harus menjalankan haluan negara menurut garis-garis besar yang telah ditetapkan oleh Majelis. Presiden yang diangkat oleh Majelis, tunduk dan bertanggungjawab kepada Majelis. Ia adalah ’mandataris’ dari majelis, ia wajib menjalankan putusan-putusan Majelis. Presiden tidak ’neben’, akan tetapi ’untergeordnet’ kepada Majelis”. [28]

Sebagai lembaga negara tertinggi menjadikan kekuasaan MPR berada di atas segala kekuasaan lembaga-lembaga negara yang ada di negara Republik Indonesia. Hal ini sebenarnya dapat dipahami, sebab MPR merupakan pemegang kedaulatan rakyat Republik Indonesia, dan sejak didirikan oleh founding fathers Republik Indonesia memanglah dikonstruksikan sebagai negara demokrasi, yaitu bahwa negara dimana kekuasaan tertinggi ada di tangan rakyat. Kekuasaan rakyat inilah yang dijelmakan MPR. [29]

Dalam struktur ketetanegaraan Republik Indonesia sebagaimana diatur dalam UUD 1945 sebelum perubahan, MPR sebagai lembaga negara tertinggi menetapkan kebijakan tentang garis-garis besar dari pada haluan negara4, dan melalui garis-garis besar dari pada haluan negara ini pemerintahan dijalankan. Garis-garis besar dari pada haluan negara merupakan pedoman pemerintah (Presiden) dalam menjalankan roda pemerintahan. Jadi Presiden dalam menjalankan pemeritahan berpedoman pada garis-garis besar haluan negara yang ditetapkan oleh MPR. Apabila Presiden melanggar garis-garis besar haluan negara yang ditetapkan oleh MPR, maka Presiden dapat diberhentikan oleh MPR.

Hal ini dianggap wajar sebab Presiden adalah mandataris MPR, maksudnya MPR memberikan mandat kepada Presiden untuk menjalankan pemerintahan, bila Presiden melanggar mandat yang diberikan oleh rakyat maka rakyat dapat memberhentikan Presiden.
Majelis Permusyawaratan Rakyat merupakan lembaga yang dilontarkan oleh Ir. Soekarno pada pidatonya tanggal 1 Juni 1945, sebuah keinginan untuk menjelmakan aspirasi rakyat di dalam bentuk yang berupa perwakilan yaitu Majelis Permusyawaratan Rakyat. Soepomo juga mengemukakan gagasannya yang mendasarkan pada prinsip musyawarah dengan istilah ”Badan Permusyawaratan” pada dasar Indonesia merdeka. Indonesia yang akan berdiri tidak bersistem individualisme seperti pada negara-negara Barat, tetapi berdasar pada kekeluargaan. Kekeluargaan yang dimaksudkan Soepomo yakni bahwa warganegara merupakan bagian yang tak terpisahkan dengan pemegang kekuasaan di dalam negara atau dengan istilah ”manunggale kawulo gusti”. [30]

Warga negara tidak dalam kedudukan bertanya apa hak saya dengan adanya negara tetapi yang harus selalu ditanyakan adalah apa kewajiban saya terhadap negara. Dalam konstruksi yang demikian diharapkan dalam penyelesaian masalah-masalah yang terjadi dalam negara akan diselesaikan atas dasar kebersamaan dan musyawarah antara rakyat dengan penguasa, dan badan permusyawaratan sebagai wakil-wakil rakyat yang paling berperan dalam hal ini, sedangkan kepala negara akan senantiasa mengetahui dan merasakan keadilan rakyat dan cita-cita rakyat.[31]

E. HUBUNGAN ANTARA MAJELIS PERMUSYRAWATAN RAKYAT DENGAN TEORI KEDAULATAN RAKYAT

Sebelum membahas hubungan antara majelis permusyrawatan rakyat dengan teori kedaulatan rakyat. Ada baiknya saya mengutarakan esensi dari teori kedaulatan rakyat itu sendiri. Teori kedaulatan rakyat pada dasarnya menyatakan bahwa kedaulatan tertinggi berada di tangan rakyat (teori ajaran demokrasi).

Menurut K. C. Wheare, kedaulatan rakyat merupakan kedaulatan yang secara konstitusinal menjaga supaya semua undang-undang dan peraturan-peraturan lain sesuai dengan hak-hak konstitusional rakyat, yang berarti bahwa kedaulatan rakyat adalah adanya penjaminan hak-hak konstitusional rakyat[32]. Lebih lanjut  menurut Wade and Philips, G. Godfrey, bahwa sesungguhnya kedaulatan rakyat adalah rakyat dapat menetukan batas wewenang penguasa, menjamin hak-haknya dan mengatur jalannya pemerintahan. Dengan adanya paham kedaulatan rakyat dalam sistem pemerintahan sebagai paham politik yang progresif dan militan, konstitusi menjamin alat rakyat untuk konsolidasi kedudukan hukum dan politik, untuk mengatur kehidupan bersama dan untuk mencapai cita-citanya dalam bentuk negara kesatuan.[33]

Sedangkan menurut Vysinsky Y, di negara-negara yang mendasari dirinya atas demokrasi (kedaulatan rakyta), rakyat memiliki fungsi khas yaitu membatasi kekuasaaan pemerintah sedemikian rupa sehingga penyelenggraan kekuasaan tidak bersifat sewenang-wenang. Dengan demikian diharapkan hak-hak rakyat akan lebih terlindungi.[34]

Senada dengan pendapat Vysinsky Y. C.F. Storng berpendapat bahwa di negara-negara di dunia ini ada dua macam sistem pemerintahan. Pertama sistem pemerintahan presidensial yang berlandaskan bahwa presiden merupakan kekuasaan “nominal” yang dipilih berdasarkan kehendak /pilihan rakyat. Kedua sistem pemerintahan parlementer yang berlandaskan adanya  perwakilan rakyat.[35]

Ada beberapa  pandangan pelopor teori kedaulatan Rakyat, antara lain:

a.       JJ. Rousseau

JJ. Rousseau Menyatakan bahwa kedaulatan itu perwujudan dari kehendak umum dari suatu bangsa merdeka yang mengadakan perjanjian masyarakat (social contract).

b.      Johanes Althusius

Johanes Althusius menyatakan bahwa setiap susunan pergaulan hidup manusia terjadi dari perjanjian masyarakat yang tunduk kepada kekuasaan, dan pemegang kekuasaan itu dipilih oleh rakyat.

c.       John Locke

John Locke menyatakan bahwa kekuasaan Negara berasal dari rakyat, bukan dari raja. Menurutnya, perjanjian masyarakat menghasilkan penyerahan hak-hak rakyat kepada pemerintah dan pemerintah mengembalikan hak dan kewajiban asasi kepada rakyat melalui peraturan perundang-undangan.

d.      Mostesquieu

Mostesquieu membagi kekuasaan Negara menjadi : kekuasaan legislatif, eksekutif dan yudikatif (Trias Politica).

Berdasarakan dari pendapat pakar diatas jelas bahwa kedudukan Majelis Permusyrawatan Rakyat sebagai lembaga Negara sudah sangat sesuai dengan teori kedaulatan rakyat. Hal ini bisa dilihat dari Pasal 1 ayat (2) yang semula berbunyi:

“Kedaulatan adalah di tangan rakyat, dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis   Permusyawaratan Rakyat.”

Namun setelah perubahan Undang-Undang Dasar diubah menjadi:

“Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar.”

Dengan demikian pelaksanaan kedaulatan rakyat tidak lagi dijalankan sepenuhnya oleh sebuah lembaga negara, yaitu MPR, tetapi melalui cara-cara dan oleh berbagai lembaga negara yang ditentukan oleh UUD 1945. Sehingga kita ketahui bersama bahwa Kedaulatan rakyat dipegang oleh badan bernama MPR sebagai penjelmaan seluruh rakyat Indonesia. Majelis ini menetapkan Undang-Undang Dasar (UUD) dan menetapkan garis-garis besar haluan negara. Majelis ini mengangkat Kepala Negara (Presiden) dan Wakil Kepala Negara (wakil Presiden). Majelis inilah yang memegang kekuasaan negara yang tertinggi, sedang Presiden harus menjalankan haluan negara menurut garis-garis besar yang telah ditetapkan oleh Majelis. Presiden yang diangkat oleh Majelis, tunduk dan bertanggungjawab kepada Majelis. Ia adalah ’mandataris’ dari majelis, ia wajib menjalankan putusan-putusan Majelis. Presiden tidak ’neben’, akan tetapi ’untergeordnet’ kepada Majelis”.

Sebagai lembaga negara tertinggi menjadikan kekuasaan MPR berada di atas segala kekuasaan lembaga-lembaga negara yang ada di negara Republik Indonesia. Hal ini sebenarnya dapat dipahami, sebab MPR merupakan pemegang kedaulatan rakyat Republik Indonesia, dan sejak didirikan oleh founding fathers Republik Indonesia memanglah dikonstruksikan sebagai negara demokrasi, yaitu bahwa negara dimana kekuasaan tertinggi ada di tangan rakyat. Kekuasaan rakyat inilah yang dijelmakan MPR. Oleh karenanya seluruh anggota MPR merupakan wakil-wakil rakyat sebagai penjelmaan seluruh rakyat Indonesia dari Sabang sampai Merauke.

            Dalam struktur ketetanegaraan Republik Indonesia sebagaimana diatur dalam UUD 1945 sebelum perubahan, MPR sebagai lembaga negara tertinggi menetapkan kebijakan tentang garis-garis besar dari pada haluan negara, dan melalui garis-garis besar dari pada haluan negara ini pemerintahan dijalankan. Garis-garis besar dari pada haluan negara merupakan pedoman pemerintah (Presiden) dalam menjalankan roda pemerintahan. Jadi Presiden dalam menjalankan pemeritahan berpedoman pada garis-garis besar haluan negara yang ditetapkan oleh MPR. Apabila Presiden melanggar garis-garis besar haluan negara yang ditetapkan oleh MPR, maka Presiden dapat diberhentikan oleh MPR. Hal ini dianggap wajar sebab Presiden adalah mandataris MPR, maksudnya MPR memberikan mandat kepada Presiden untuk menjalankan pemerintahan, bila Presiden melanggar mandat yang diberikan oleh rakyat maka rakyat dapat memberhentikan Presiden.

Majelis Permusyawaratan Rakyat merupakan lembaga yang dilontarkan oleh Ir. Soekarno pada pidatonya tanggal 1 Juni 1945, sebuah keinginan untuk menjelmakan aspirasi rakyat di dalam bentuk yang berupa perwakilan yaitu Majelis Permusyawaratan Rakyat. Soepomo juga mengemukakan gagasannya yang mendasarkan pada prinsip musyawarah dengan istilah ”Badan Permusyawaratan” pada dasar Indonesia merdeka. Indonesia yang akan berdiri tidak bersistem individualisme seperti pada negara-negara Barat, tetapi berdasar pada kekeluargaan. Kekeluargaan yang dimaksudkan Soepomo yakni bahwa warganegara merupakan bagian yang tak terpisahkan dengan pemegang kekuasaan di dalam negara atau dengan istilah ”manunggale kawulo gusti”. Warga negara tidak dalam kedudukan bertanya apa hak saya dengan adanya negara tetapi yang harus selalu ditanyakan adalah apa kewajiban saya terhadap negara. Dalam konstruksi yang demikian diharapkan dalam penyelesaian masalah-masalah yang terjadi dalam negara akan diselesaikan atas dasar kebersamaan dan musyawarah antara rakyat dengan penguasa, dan badan permusyawaratan sebagai wakil-wakil rakyat yang paling berperan dalam hal ini, sedangkan kepala negara akan senantiasa mengetahui dan merasakan keadilan rakyat dan cita-cita rakyat.

SUMBER REFERENSI:

AK Pringgodigdo, 2002, Kedudukan Majelis Permusyarawatan Dalam Teori dan Praktek, Sinar Harapan: Jakarta.

Astim, Riyanto. 2007. Kapita Selekta Hukum Dalam Dinamika. Bandung: YAPEMDO.

Asshidiqie, Jimly. 2006. Sengketa Kewenangan Konstitusional Lembaga Negara. Jakarta: Konstitusi Pers (cetakan ke-3).

A. Gunawan Setiardjo, 1990, Dialektika Lembaga Negara Indonesia, Kanisius : Yogyakarta.

C.F. Strong, 1963. Modern Political Constitution, Sidgwick and Jakson Ltd., London.

Juniarto.1990. Demokrasi dan Sistem Pemerintahan Negara.Jakarta: Rineka Cipta.

Mahfud MD, Moh. 2010. Perdebatan Hukum Tata Negara Pasca Amandemen Konstitusi. Rajawali Pers : Jakarta. Hal. 32.

Vysinsky Y. 1961. Andrei, The Law of Soviet State, Translated From The Russian by Rugh W, Ball, New York, The Macmillan Company,

Wade and Philips, G. 1965. Godfrey, Constitutional Law: An Outline of The Law and Pracrtice of The Constitution, Including Central and Locak Goverment, The Citizen and State and Administrative Law Sevent ed. By E.C.S. Wade and A.W Bradley, London: Longmans.

Wahidin, Samsul.1986. MPR RI dari Masa ke Masa. Jakarta: Bina Aksara.

Wheare, K.C, 1975, Modern Constitution, London, Oxford University Press, Third Impression, New York and Toronto.

---

[1] Wahidin Samsul. 1986. MPR RI dari Masa ke Masa.Jakarta:Bina Aksara.

[2] Ibid. hlm.2

[3] Juniarto.1990. Demokrasi dan Sistem Pemerintahan Negara. Jakarta: Rineka Cipta.hlm 30.

[4] Ibid. hlm 34.

[5] Ibid. hlm 35.

[6]Wahidin.  Op.cit. hlm 4.

[7] Ibid. hlm 7.

[8] A. Gunawan Setiardjo, 1990, Dialektika Lembaga Negara Indonesia, Kanisius : Yogyakarta. hlm. 209.

[9] Ibid.

[10] AK Pringgodigdo, 2002, Kedudukan Majelis Permusyarawatan Dalam Teori dan Praktek, Sinar Harapan: Jakarta.hlm. 55..

[11] Ibid.

[12] Astim, Riyanto. 2007. Kapita Selekta Hukum Dalam Dinamika. Bandung: YAPEMDO.hlm. 76.

[13] A. Gunawan Setiardjo, Op. Cit. Hlm 33.

[14] Ibid.

[15] Asshidiqie, Jimly. 2006. Sengketa Kewenangan Konstitusional Lembaga Negara. Jakarta : Konstitusi Pers (cetakan ke-3). Hal. 87.

[16] Ibid.

[17] Mahfud MD, Moh. 2010. Perdebatan Hukum Tata Negara Pasca Amandemen Konstitusi. Rajawali Pers : Jakarta. Hlm. 32.

[18] Jimly., Lo.cit. Hlm 37.

[19] Juniarto.1990. Demokrasi dan Sistem Pemerintahan Negara.Jakarta: Rineka Cipta. Hlm. 70.

[20] Mahfud MD,Lo.cit. hlm 36.

[21] Ibid., hlm 37.

[22] Ibid.

[23] Astim, Riyanto. 2007. Op.cit

[24] Ibid.

[25] Wahidin, Samsul.1986. Lo.cit.

[26] AK Pringgodigdo, 2002, Kedudukan Majelis Permusyarawatan Dalam Teori dan Praktek, Sinar Harapan: Jakarta.hlm. 332.

[27] Ibid.

[28] Mahfud MD. Loc.cit. Hal. 32.

[29] Wahidin, Samsul.1986. MPR RI dari Masa ke Masa. Jakarta:Bina Aksara. hlm. 45.

[30] Ibid. hlm 48.

[31] Ibid.

[32] Wheare, K.C, 1975, Modern Constitution, London, Oxford University Press, Third Impression, New York and Toronto.hlm. 801.

[33] Wade and Philips, G. Godfrey, 1965, Constitutional Law: An Outline of The Law and Pracrtice of The Constitution, Including Central and Locak Goverment, The Citizen and State and Administrative Law Sevent ed. By E.C.S. Wade and A.W Bradley, London: Longmans, hlm. 131.

[34] Vysinsky Y. 1961. Andrei, The Law of Soviet State, Translated From The Russian by Rugh W, Ball, New York, The Macmillan Company, hlm. 223.

[35] C.F. Strong, 1963. Modern Political Constitution, Sidgwick and Jakson Ltd., London, hlm. 450.